前 言
“十四五”时期，是我国全面建设社会主义现代化国家新征程的起步期，也是镇江开创“三高一争”新局面、奋力书写“镇江很有前途”新篇章的关键期，更是推动镇江民政事业高质量发展继续走在前列的战略机遇期。为全面深入贯彻习近平总书记关于民政工作重要指示精神和省委省政府对民政工作的各项要求，明确“十四五”时期镇江民政事业的发展思路、目标任务和保障措施，促进民政事业与全市经济社会协调发展，开启镇江民政事业现代化建设新征程，根据《镇江市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五远景目标纲要》和《江苏省民政事业发展第十四个五年规划》，制定本规划。
第一章 规划背景
第一节 现实基础
“十三五”时期是镇江民政惠民政策创制最多、综合服务能力提升最快、转型发展进展最大的时期。全市民政系统坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以习近平总书记关于民政工作的重要指示精神为遵循，在市委、市政府的正确领导和省民政厅的指导下，按照“守底线、补短板、促融合、建机制”的工作思路，自觉践行“民政为民、民政爱民”工作理念，全面推进高质量现代民政建设，圆满完成“十三五”规划确定的目标任务，形成了一批具有镇江民政标识度的成果，为全市改革发展稳定大局作出了积极贡献。
——兜底民生保障成效显著。市县全面建立困难群众基本生活协调机制，完善低保、特困人员供养、临时救助、困境儿童分类保障等政策，全方位兜牢困难群众基本生活底线。全省第3家实现大市范围内城乡低保标准一体化，标准由“十二五”末610元/人/月和580元/人/月统一增长至790元/人/月，符合条件贫困人口全部纳入保障范围，实现“兜底脱贫”全覆盖。城市特困人员集中和分散年供养标准分别增长46.22%、130.7%，农村特困人员集中供养和分散年供养标准分别增长53.5%、68.85%，市区集中、分散供养孤儿标准分别提高至2553元/人/月、1915元/人/月。全省率先建成社会救助“云”平台，新申请对象排除率达74%以上，精准救助水平大幅提升。救助申请“只需跑一次、无需开证明”改革荣获全省高质量现代民政建设十大创新成果。建成9家省级农村留守儿童和困境儿童“关爱之家”，基层儿童工作队伍实现全覆盖。全省首家实施散居孤儿、事实无人抚养儿童“2+2”结对帮扶模式。建立健全残疾人专项福利制度，五年来累计发放困难残疾人生活补贴约8.59亿元、重度残疾人护理补贴1.12亿元，6个精神障碍康复社区服务点建成投入运营。救助流浪乞讨人员14756人次，护送返乡1066人次，48名长期滞留人员全部落户安置到位。
——养老服务水平稳步提升。养老服务体系进入加速发展阶段，我市被民政部、财政部评为全国居家和社区养老服务改革试点成果特别优秀地区。出台《关于加快养老服务业的实施意见》等政策文件，构架起养老服务事业的“四梁八柱”。政府购买居家养老上门服务对象由60周岁以上困难老年人扩大至80周岁以上全体老年人，特殊困难老年人家庭“菜单式”居家适老化改造实现“应改尽改”。全覆盖建成街道老年人日间照料中心30个，老年人助餐点400多个，城乡社区居家养老服务中心基本实现全覆盖。全国率先建立“助餐服务信息管理系统”，累计提供助餐服务超过100万人次。全面放开养老服务市场，养老机构床位数近1.9万张，千名老人拥有养老床位40.8张，其中社会力量举办或运营的床位占比超过75%，护理型床位占比59.76%。农村敬老院“公建民营”实现零的突破，养老机构综合责任险覆盖率达100%。免费培训养老护理员超过5000人次。全省率先实现60周岁以上老年人意外伤害保险政府统保全覆盖，五年来累计赔付4.19万人次，赔付金额达6575.87万元。
——社区治理创新持续深化。城乡社区综合服务设施实现全覆盖，99.3%以上达到400平方米标准。全省首家推行“1+X”的中心社区治理模式，累计建成中心社区33家，“一中心多社区”服务局面初步形成。“政社互动”“社区减负”“三社联动”扎实推进，全省首家将社区盖章事项列入市级机关绩效考核内容，全面遏制“乱盖章”现象发生。参与式治理模式在全省推广，城市社区工作者进入职业体系比例达89.5%，位居全省前列。全市城乡和谐社区建设达标率分别达99.3%、97.5%。创成全省社区治理创新试验区1家。坚持党组织领导下的居民自治制度，涌现出了“流动小板凳”会商、“432”工作法、“135”民主议事、“一规五制”等一批基层群众自治鲜活案例，群众参与基层社会治理的制度化渠道不断完善，居民自治能力显著增强。
——社会力量参与更加广泛。党的领导全面加强，成立社会组织联合党委，党组织从“有形覆盖”向“有效覆盖”转变。新建社会组织孵化基地11个，实现市、县两级全覆盖。全市登记社会组织3656家，备案3995家，每万人拥有社会组织数23.6个，较“十二五”期末增长127.3%。地方性基金会登记实现零突破，慈善组织信息公开率达100%，社会组织评估率达46%。235家行业协会商会完成脱钩任务。社会组织事中事后监管全面加强，撤销社会组织18家。全市持证社工人才达2546人，每万人拥有持证社工数7.95人，较2015年增长190.1%。7名社工获江苏省“最美社工”称号，3人成功入选省社会工作领军人才。民办社工机构发展环境持续优化，扶持发展服务机构69家，较“十二五”末增长475%。全省率先实施政府购买民办养老机构社会工作服务，为在养老年人、护理员提供“套餐式”专业服务。连续两届荣获“全国慈善七星级城市”称号，2018年跃居第五届中国城市公益慈善指数百强榜第19位。五年来募集慈善资金7.9亿元，支出救助资金约4.6亿元，救助困难群众260.11万人次。福利彩票销量达22.5亿元，筹集公益金7.8亿元，分别增长14.5%、42.3%。
——专项事务管理日益规范。地名普查成果转化成果丰硕，《镇江市政区地名图集》《镇江行政区划图》、地名文化短视频、地名文创产品等一批高质量地名转化成果受到社会各界广泛点赞。市地名地址信息公共服务系统上线运行，实现“不见面跨部门跨层级”政务服务的全市通办和多级联动，被评为2018年度全省现代民政建设创新成果。“十三五”期间全市新设街道1个、村改居1个，优化京口区和润州区部分行政区域界线，蒋乔街道整建制委托镇江高新区管理。平安边界建设深入推进，全省率先完成行政区域界线矢量转化，形成覆盖全市范围的市、县、镇、村四级界线网格。殡葬公共服务普惠化、均等化水平不断提升，累计建成60个乡镇公益性骨灰（安息）堂和4家重点乡镇集中守灵中心。全面实施惠民殡葬政策，累计减免基本殡葬服务费1.3亿元。村级红白理事会实现全覆盖，节地生态安葬比例上升至80%。圆满完成3A级婚姻登记机关改造任务，补录建国以来婚姻登记历史数据30余万条。
——风险防范化解科学有效。科学应对、全力“迎战”新冠肺炎疫情，全市养老、儿童福利等7大类500多家民政服务机构实现封闭式管理全覆盖，未发生一例感染肺炎病例。动员慈善力量、社会组织、社工志愿者投身疫情联防联控，各级慈善力量募集防控款物2849.69万元，向全市养老机构发放一次性疫情防控补贴“红包”223.5万元。安全生产专项整治“一年小灶”圆满收官，问题隐患整治率达100%，省定50家养老机构消防审验问题全部整治到位。风险防范化解长效机制持续完善，社会组织领域意识形态、涉法涉诉、廉政风险等研判、预防和处置到位。
——民政自身建设稳步推进。党对民政工作的领导全面加强，打造独具特色的“七位一体”学习平台，制定全系统权力节点及监控措施，为民政事业发展提供可靠政治保证。现代民政示范县（市、区）在全省首批实现“满堂红”，市、县两级民政部门机构改革任务圆满完成，基层民政机构“双达标”强力推进。大力推进“互联网+民政服务”，社会救助“云”平台、“一库两平台”地名地址系统、虚拟养老院、96444殡葬服务平台等信息化建设成果，为高质量现代民政建设增添新动能。标准化工作成果显著，3个省级民政标准化建设试点单位（团体）顺利通过省级验收。积极引入社会化、市场化的动力机制，有效推动了社会资源向民政领域集聚。
与此同时，我市民政事业发展不平衡不充分的矛盾依然存在：支出型贫困救助力度仍需加大，多层次、阶梯型救助体系还要进一步完善，基层救助经办人员专业化水平、服务质量与群众期盼还有一定差距。居家上门服务占比还不高，城市综合性养老服务设施供给不足，农村特困供养机构设施总体薄弱、床位使用率较低。基层群众参与度不够、社区工作负担较重等问题还要持续精准破题、有效解题。社会组织专业能力和活力还不够，综合监管手段和结果运用还有待加强，行业协会商会“脱钩后脱管”的现象仍然存在。社会工作发展的政策制度环境还需进一步优化，民政服务机构和公益事业专业岗位开发还不充分。殡葬改革向深水区梯次推进的力度还有欠缺，部分地区解决历史遗留问题缺少创新手段。困境儿童的精准排查、动态管理、关爱保护以及部门联动配合的长效工作机制还要加强。系统内部的跨界整合还需持续加强，标准化、智能化建设水平还不高，基层民政工作力量总体较为薄弱，上述问题需要在“十四五”期间切实加以解决。
第二节 机遇与挑战
“十四五”时期，是全面落实习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平总书记对民政工作重要指示精神的重要时期，是全面开启建设社会主义现代化国家新征程关键阶段，同样也是奋力开创我市“三高一争”新局面、谱写“镇江很有前途”新篇章的关键五年。这一时期，也是镇江民政事业迈入新发展阶段、实现高质量发展的重要机遇期。新工作定位为镇江民政事业发展提出新要求。习总书记对民政工作做出重要批示，强调民政工作要聚焦脱贫攻坚，聚焦特殊群体，聚焦群众关切，更好履行基本民生保障、基层社会治理、基层社会服务等职责，明确了新时代民政事业的职能定位和发展方向，为“十四五”乃至更长一段时期的民政事业发展提供了根本遵循。2019年全国民政工作会议第一次系统地提出民政工作政治性、群众性、时代性、协同性的四个特征，全省、全市民政会议的先后召开，为新时代民政事业改革发展擘画了宏伟蓝图。“十四五”时期，要进一步加大和深化民政体制机制改革，推进和创新党组织领导下的基层治理、精准保障的社会救助、现代大养老服务和大慈善事业、绿色殡葬、智慧民政支撑等政策创制，进一步将制度优势转化为治理效能，建立相适应的高质量民政事业制度体系。
新发展阶段为镇江民政事业发展提供新机遇。新型城镇化和乡村振兴战略的深入实施，长三角地区一体化发展正式上升为国家战略，南京都市圈发展进入提档升级阶段，宁镇扬一体化建设全面提速等，这些都为民政公共服务均等化、区域一体化发展提供了重要契机。随着政府职能的转变，社会力量和民间资本进入民政领域力度逐步加大，社会组织、慈善社工等力量不断壮大，将为我市保障和改善民生发挥更大作用。《民法典》对婚姻登记、收养管理、基层政权以及社会组织等涉及民政工作的内容赋予了新的内涵，《未成年人保护法》更加明晰了未成年人保护的主体责任，《村民委员会组织法》有力推动基层治理的完善，这些为拓展民政发展空间提供了重要法治保障。“互联网+”与民政服务的深度融合，将加快推进民政各项服务流程更加优化，积极推动政务服务向基层延伸，为助推流程再造和效率变革，赋能新发展开辟了新空间。“十四五”时期要积极适应社会矛盾的深刻变化，抢抓机遇、主动作为，深化民政领域供给侧结构性改革，更好地满足人民群众多元化、多层次公共服务需求，努力在新一轮高质量发展竞争中赢得先机。
新矛盾问题为镇江民政事业发展带来新挑战。“十四五”时期我市人口规模、结构、分布将发生较大变化，人口老龄化、高龄化、空巢化形势更为严峻，失能半失能老年人数量将明显增加，老年“数字鸿沟”问题也将更加凸显，社会保障和公共服务压力将明显增加，民生保障的财政支出压力不断加大。全面建成小康社会后，临时困难群体、边缘群体、城市“夹心层”等相对贫困群体发展基础较为薄弱，有可能存在返贫风险，救助保障制度化还需进一步加强。伴随城镇化进程不断加快，城市面积和城市人口快速扩张，由此形成的城郊社区、新社区和大规模流动人口，将给基层社会治理带来新的考验。随着经济社会的高速发展和多层次多样化民生需求涌现，现有民政部门工作力量难以跟上社会组织、养老机构等快速增长，带来较大的服务和监管压力。“十四五”时期要将新发展理念贯穿于推动民政事业高质量发展的全过程和各领域，坚持问题导向，抓好关键环节，抓住短板弱项，在新时代的时间坐标中，奋力交出新时代镇江民政事业走在前列的满意答卷。
第二章 总体要求
第一节 指导思想
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神和习近平总书记关于民政工作重要指示精神，准确把握民政工作政治性、群众性、时代性、协同性特征，科学把握新发展阶段，坚决贯彻新发展理念，服务构建新发展格局，全面加强党对民政工作的领导，全面深化民政事业改革创新，深入推进高质量现代民政“6+1”体系建设，更好履行基本民生保障、基层社会治理、基本社会服务等职责，着力打造“民生民政”“创新民政”“智慧民政”“法治民政”和“文化民政”，加快构建与现代化创新型城市相适应的现代民政新格局，为开创“三高一争”新局面、让“镇江很有前途”跑进现实作出积极贡献。
第二节 基本原则
——坚持党建引领、以民为本。加强党对民政工作的全面领导，贯彻落实新时代党的组织路线，推动党建引领和业务工作“双融双促”，确保民政事业始终沿着正确政治方向前进。牢固树立以民为本的执政理念和价值追求，秉持“民政为民、民政爱民”的理念，加强基本民生保障制度的顶层设计和安排，着力增进社会困难群体、弱势群体的基本权益和发展能力，让人民群众在改革发展中得到更多的实惠，获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。
——坚持依法治理、精准施策。深入贯彻全面依法治国新理念新思想新战略，坚定不移推进民政法治建设，健全民政政策法规体系和依法监管体系，加强执法机构与队伍建设，确保各项民政工作有法可依、有法必依。遵循民政事业发展规律，加快研究制定结构合理、科学实用、协调配套的民政业务标准体系，推进民政工作决策科学化和公共资源配置合理化，强化政策实施的精准性、有效性。
——坚持政府主导、社会参与。厘清政府、市场、社会力量在民政事业发展中的职责作用，坚持通过编制发展规划、落实资金投入、加强监督检查等方式，强化政府整体性治理，确保政府主导作用发挥到位。切实增强民政工作协同性，注重发挥市场配置资源的积极作用，加大政府向社会力量购买服务力度，调动市场与社会力量积极参与，形成共建共参共促共享的民政发展新格局。
——坚持深化改革、信息赋能。深入推进民政工作理念、模式、政策和体制机制创新，发挥先行先试作用，尊重改革首创精神，着力构建合理、公平、高效、符合科学发展要求的体制机制，持续增强镇江民政事业发展动力和活力。强力推进“互联网+民政服务”迭代升级，以全域性数字改革为引领，加快大数据、物联网、区块链等现代数字技术的有效应用，将数字化优势转化为暖心服务和强大治理的效能。
——坚持统筹协同、安全发展。加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，强化各业务领域之间、城乡之间、区域之间的统筹，加强与相关部门的协作，打通各个环节通道，实现多方资源的融合提效。牢固树立“大安全”理念，坚持底线思维和忧患意识，统筹好安全和发展，及时防范化解民政领域重大风险，杜绝发生影响现代化进程的系统性风险，推动民政事业行稳致远。
第三节 总体目标
对标对表党的十九届五中全会擘画的宏伟蓝图，围绕“争当表率、争做示范、走在前列”的重大使命和“镇江很有前途”的殷切期望，以深化民政改革为主线，以智慧民政建设为载体，加快创新“全周期管理、全精准服务、全要素整合、全员式参与、全过程保障”民政工作机制，构建起各个部门和各项工作之间有机联系、分工明确、相互支撑、协同发展的推进格局。到2025年，民生保障体系日臻完善，社会治理水平显著提高，基本服务供给更加高效，制度更加完备、体系更加健全、覆盖更加广泛、功能更加强大的现代化民政事业发展体系基本形成。
——推动“弱有众扶”的兜底保障更加有力。按照“保基本、兜底线、救急难、可持续”的总体思路，推动社会救助标准与居民消费支出挂钩适度增长，建立健全解决相对贫困的长效机制，分层分类、阶梯递进的社会救助体系成熟定型，救助资源进一步统筹、服务能力进一步提升、城乡区域差距进一步缩小，儿童保障由兜底性、基础性向适度普惠型转变取得重要进展，未成年人救助保护中心实体化运行率达到100%，困难群众的获得感、幸福感、安全感显著增加。
——推动“共建共享”的治理体系更加完善。社区治理共同体建设加快推进，社会治理和服务重心下移到基层、资源下沉到网格，党组织领导的基层治理体系和城乡社区服务体系更加健全。社会组织管理体制更加成熟，发展环境更加优化，社会组织自身活力显著增强。社会工作人才队伍结构更加合理、领域更加广泛、素质更加优良，专业作用进一步增强，乡镇（街道）社会工作服务站覆盖率达到100%。慈善组织蓬勃发展，志愿服务制度体系健全完备，福利彩票健康持续发展，与高水平推进市域治理现代化相适应的区划地名管理体系基本形成。
——推动“优质均衡”的公共服务更加多元。养老服务事业和产业协调发展，老年福利水平明显提升，城乡养老服务更加均衡，综合照护能力显著增强，智慧养老服务深化拓展，护理型床位占比达70%，“老有所养”向“老有颐养”转变的现代养老服务体系基本建成。殡葬改革持续推进，城乡公益性安放（葬）设施覆盖率达100%，厚养薄葬理念普遍形成，节地生态安葬比例进一步提升。婚姻登记服务更加便民利民，残疾人福利更有保障，布局合理、功能齐全、管理有序、触手可及的民政公共服务网络愈加完善。
第三章 主要任务
第一节 高水平建设“镇温情”的社会救助体系
加快推进社会救助综合改革，健全完善以基本生活救助、专项社会救助、急难救助为主体，社会力量参与为补充，城乡统筹、政策衔接、分层分类的社会救助制度体系，形成政府主导、社会参与、制度健全、政策衔接、兜底有力的社会救助新格局。
健全分层分类社会救助制度体系。深入贯彻落实改革完善社会救助制度的决策部署，出台《镇江市关于改革完善社会救助制度的实施方案》，实现各类致困因素与救助措施精准匹配，构建救助对象面更广、救助标准更合理、救助项目更全面的社会救助体系。完善“按户保”与“按人保”相结合的最低生活保障制度，实施重残、重病“单人保”政策。完善特困人员救助供养认定机制，将特困人员救助供养覆盖的未成年人年龄从16周岁延长至18周岁，加强分散供养特困人员照料服务，推进生活不能自理特困人员集中供养。开展低保边缘家庭和支出型困难家庭认定和监测工作，制定和落实相关救助措施。巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，严格落实民政救助和帮扶政策，发挥兜底保障在乡村振兴中的基础作用。
完善社会救助标准动态调整机制。综合考虑居民人均消费支出等因素，完善最低生活保障标准动态调整机制。建立基本生活和照料护理相结合的特困供养标准调整机制，特困供养基本生活标准与低保标准挂钩，按自理能力分档制定照料护理标准，逐步缩小城乡特困供养标准差距。进一步完善社会救助标准与物价变动挂钩联动机制，确保困难群众基本生活不因物价上涨受影响。深化和拓展温情救助改革成效。全面推行困难群众申办社会救助“只需跑一次，无需开证明”，推进社会救助“掌上办、指尖办”。依托社会救助“云”平台，健全主动发现、主动救助机制。畅通急难社会救助申请和急难情况报告、主动发现渠道，实行“随申请、随受理、随审批、随发放”的工作制度。开展困难家庭综合救助帮扶、推进社会救助审批权下放改革等创新实践。积极发展服务类社会救助，形成“物质+服务”的救助方式。引导社会力量参与社会救助，不断提升困难家庭幸福感、获得感和满意度。
专栏1：兜底保障提升工程
改革完善社会救助制度，为群众提供便捷高效、智慧精准、温情关爱的社会救助服务。巩固兜底保障成果，低保对象动态精准率达99%以上。低保标准按照当地上年度全体居民人均消费支出比例30%-40%动态调整，特困供养基本生活标准不低于低保标准1.3倍，分档制定照料护理标准，稳步提升社会救助水平。加强分散供养特困人员照料服务，提高生活不能自理特困人员集中供养率。开展低保边缘家庭和支出型困难家庭认定工作，并根据实际需要给予基本生活救助、专项社会救助或必要的其他救助措施。完善临时救助，发挥“救急难”作用，底线保障更加牢固。提升流浪乞讨人员救助管理质效。坚持“民政主导、部门联合、社会参与”原则，完善“主动发现、转介服务”机制。充分发挥联席会议作用，切实补齐在救助过程中的街面巡查、寻亲服务、托养管理、户籍安置短板，确保无民事行为能力流浪乞讨人员发现救助率达100%。深化救助管理标准化建设，充分利用智慧化手段，大力推进救助寻亲服务，鼓励和引导社会力量广泛参与，帮助滞留人员回归家庭和社会，查明身份信息流浪乞讨受助人员接送返回率达100%。
第二节 高水平建设“镇幸福”的养老服务体系
实施积极应对人口老龄化国家战略，按照“站位要高、定位要准、品位要好”的总体要求，立足“山水花园名城、创新创业福地”的城市定位，加快建设居家社区机构相协调、医养康养相结合，主体多元、服务多样、品质优良、区域均衡、监管有力的高质量养老服务体系，逐步形成兜底供养有保障、普惠养老能满足、中高端市场可选择的多层次养老服务供给机制，打造高品质养老服务新高地。
强化基本养老服务保障。建立基本养老服务清单，优先将经济困难的高龄、失能（失智）、空巢独居、计划生育特殊家庭等老年人纳入重点保障对象。完善老年人津补贴制度，分类实施高龄津贴、护理补贴、服务补贴等政策，推动与残疾人“两项补贴”、社会救助等制度有效衔接。推动多层次长期照护服务体系建设，建立健全老年人社会救助、社会保险和社会福利相衔接的长期照护保障制度。建立特殊困难老年人定期探访制度，全面运行特殊困难群体定期探访服务信息管理系统，实现探访服务全程留痕、问题处置闭环管理和数据动态分析。健全农村留守老年人关爱服务体系，因地制宜开展农村留守老年人关爱探访服务。
夯实居家社区养老服务基础。巩固和提升全国改革试点成果，完善居家养老上门服务和社区养老服务绩效评价制度，将失能、半失能的低收入困难老年人纳入政府购买居家养老上门服务范围，确保接受上门服务老年人占比达18%。持续对困难老年人家庭实施居家适老化改造。扩大社区养老服务精准供给，对新建小区按每百户20至30平方米的标准配套社区养老服务用房，对已建成小区无社区养老服务设施或现有设施未达到要求的，通过政府回购、租赁、置换、整合等方式补上养老设施欠账。按照“小型、就近、适用”原则，充分利用各类闲置资源，建设嵌入式“社区+机构”的综合性养老服务中心，为社区老年人提供“日托+全托”养老服务，城市街道综合性养老服务中心覆盖率达100%。通过政策扶持和“公建民营”方式，推进社区养老服务社会化、品牌化和连锁化发展，建成15分钟养老服务圈。
提升机构养老服务质量。坚持公办养老机构兜底保障定位，充分发挥公办养老机构兜底、普惠和示范作用。实施农村特困人员供养服务设施“双提升”工程，全市建成4家县级失能（失智）特困人员集中供养服务机构，各市和丹徒区分别建成3家以上农村区域性养老服务中心，推进农村敬老院公建民营。加快构建养老服务质量标准和评价体系，开展一级至五级养老机构等级评定工作。盘活养老床位存量，不断提升养老机构长期照护服务能力，“十四五”末护理型床位占比达70%。加强养老应急保障机制建设，建立健全属地负责、部门联动、社会支持、职责清晰的养老服务监测预警责任体系，提升养老服务机构安全生产整体防控能力。
推进养老服务融合发展。加速社区居家与机构养老融合发展，鼓励养老机构向居家和社区养老服务延伸，为老年人提供专业服务，并享受社区居家养老服务中心同等运营补贴。大力促进医养结合，深化医养签约合作，加强医养结合服务设施建设，提升社区医养结合能力，扩大医养结合服务供给，鼓励社会力量举办医养结合机构，推动民办信缘康米山颐养院项目建设。深化养老服务与信息技术融合发展，实施居家社区机构“三位一体”的智慧养老综合大数据平台升级改造工程。以数字技术赋能养老为导向，探索迭代升级的“互联网+养老”模式，坚持传统服务与智能化服务创新并行，打破老年人运用智能技术“数字鸿沟”。加快城乡养老服务协同发展，充分发挥城市养老服务资源优势和辐射带动作用，加快补齐农村养老服务短板，健全以家庭养老为基础、农村居家养老服务站点为依托、乡镇敬老院为支撑的农村养老服务网络，积极推进城乡养老服务标准统一、制度并轨，实施城乡养老服务设施统一规划、统一建设、统一管护。主动对接“南京都市圈”、长三角一体化养老产业发展布局，构筑政策法规有序衔接、体制机制协同创新、养老企业资质互认、服务标准一体发展、人才供给高效培养“一体化”机制。探索发展旅居养老、文化养老、健康养老、养生养老等新兴业态，拉长养老产业链条，丰富服务内容。
营造规范有序发展环境。全面放开养老服务市场，拓宽投融资渠道和加大金融服务支持，落实养老服务机构享受相关税费优惠，营造高效规范、公平竞争的市场环境。建立健全守信联合激励和失信联合惩戒机制，加强养老服务业信用信息公开与共享，建立覆盖从业人员和服务对象的信用管理体系，依法依规向社会公开登记备案、行政处罚、抽查检查结果等信息。构建以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的综合监管机制，实现对养老服务机构全流程、全链条、全方位、全生命周期的监管，严厉打击面向老年人的非法集资、保健品欺诈等违法犯罪行为。加强养老服务人才队伍建设，推进养老护理员社会化职业技能等级认定制度改革，确定一批社会化养老护理员培训评价机构（实训基地），进一步完善养老服务从业人员入职奖励制度。
专栏2：养老服务提质强基工程
巩固居家社区养老服务基础性地位，新增居家适老化改造4000户。补齐农村养老服务短板，提升农村养老服务硬件水平和管理服务能力，各市和丹徒区分别建成至少1所失能（失智）特困人员专业照护为主的县级供养服务机构和3个农村区域性养老服务中心，推进农村敬老院公建民营。改善养老机构床位结构，护理型床位占养老机构床位比例达到70%，农村特困人员供养服务机构护理型床位占比达55%。完善政府购买居家养老上门服务制度，接受上门服务的居家老年人数占比达18%，经济困难的高龄、独居、空巢、计划生育特殊家庭等老年人服务覆盖率达100%，农村留守老年人关爱服务覆盖率达100%。
第三节 高水平建设“镇活力”的基层治理体系
建立完善以党建为引领、城乡社区为载体、社会组织为纽带、社区工作者及社会工作专业人才为骨干、基本民生保障和基本社会服务为主要内容的民政领域基层社会治理格局，完善“大数据+网格化+铁脚板”治理服务机制，进一步深化“政社互动”“五社联动”，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动，构建主体多元、方式科学的全民共建共享的现代化基层治理体系。
增强城乡社区治理能力。完善乡镇政府公共服务功能，建立乡镇（街道）与县级有关职能部门之间高效协调机制，依法厘清乡镇政府和村（居）民委员会的权责边界，严格村（居）事务准入。完善基层群众参与社区治理的制度化渠道，城乡社区民主协商机制完善率达100%。在已建成中心社区或具备条件的其它社区推广试点经验做法，通过购买枢纽型社会组织运作服务功能、组织居民自治、开展社区协商，打造熟人社区。积极推广参与式社区治理和“契约式”村规民约治理模式，不断拓宽居民参与治理的渠道。持续整治社区“万能章”，改进和规范基层群众性自治组织出具证明工作，推动社区减负增效。按照“办公面积最小化、服务面积最大化”原则，2025年底城乡社区综合服务设施面积达标率达90%，合理规划和设置村级综合服务设施功能，推进社区工作人员集中办公，社区综合服务设施中为居民开展服务的面积不低于70%。创新社区综合服务设施运营机制，通过居民协商管理、社会组织运营等方式，提高居民参与率和综合服务设施利用率。
专栏3：美好和谐社区建设工程
全面推进以“社区组织优、治理服务强、参与水平高、居民生活美”为主要特征的美好和谐社区建设，以“美好和谐社区评价指标体系”为引导，推动社区组织建设、社区设施环境、社区治理能力、社区服务功能、居民群众自治、社会力量参与、群众满意度等全面提升。到2025年，全市美好和谐社区建设取得阶段性成果，美好和谐社区覆盖率达到90%以上。
加强基层社区队伍建设。依法规范开展村（居）民委员会选举，全面落实村（居）“两委”干部联审制度，选优配强村（居）“两委”班子，加强村（居）后备干部、妇女干部培养，注重从党员、优秀退役军人等群体中选拔，培养基层社会治理优秀“带头人”。建立城乡基层群众自治领域扫黑除恶常态化机制，在建强基层组织、推动社会治理现代化上持续发力。加强城乡社区工作者队伍建设，建立健全城市社区工作者职业化体系，规范工作职责、岗位等级、薪酬待遇、教育培训、管理考核、奖励激励等制度，加大“全科社工”和持证社工培养力度，夯实基层社会治理基础，实行全科服务模式的社区覆盖率达90%。
深化民主协商和“两级”自治。完善党组织领导下的基层群众自治制度，凡涉及城乡社区公共利益的决策事项，关乎居民群众切身利益的实际困难问题和矛盾纠纷，居民提出的涉及社区的重大问题，由社区“两委”牵头居民协商解决。建立健全居民理事会、民情恳谈会、民主评议会等多种协商方法，协商解决日常事务。继续推进农村社区“一规五制”建设和村民小组“一组两会”自治建设，形成“民事民议、民事民决、民事民办”良好氛围。深入推广“契约式”村规民约治理，进一步提高村民自我管理能力和村风民风和谐度。加强村（居）务监督委员会建设，完善基层民主协商制度，充分发挥自治章程、村规民约、社区公约在城乡社区治理中的积极作用。
强化社会组织培育监管。坚持和完善党领导社会组织的体制机制，创新社会组织党组织设置方式和活动方式，不断推进党的组织和党的工作有效覆盖，不断提升组织建设制度化、规范化、科学化水平。创新党建工作载体、教育平台和服务枢纽，加强社会组织党务工作者队伍建设，完善党组织参与议事决策机制，推进党建与社会组织业务有机融合，全面提高社会组织党建工作质量。建立健全以章程为核心的社会组织治理结构和管理制度，加大社会组织培育扶持力度，提高4A级以上社会组织占比，2025年底等级社会组织覆盖率超过50%。加大镇（街道）社会组织联合会、社区社会组织服务中心等枢纽型社会组织建设，探索“以社管社”新模式。推进乡镇（街道）级社会组织孵化基地建设，确保县乡两级覆盖率达50%以上。加强社会组织能力建设，开展全市性社会组织负责人“五年培养计划”，推动社会组织积极服务乡村振兴战略、产业强市、社会治理发展大局。强化社会组织综合监管，建立健全部门联动的协同监管机制。加强执法队伍建设，规范行政执法行为，综合运用社会组织信用监管措施，严厉打击违法违规行为。
专栏4：三级孵化体系构建工程
依托社会组织孵化基地，开展孵化培育工作，推进全市社会组织高质量发展。在市县两级孵化基地全覆盖的基础上，加大乡镇（街道）级孵化基地建设力度；加强枢纽型社会组织建设，保障基地有效运转；合理设置三级孵化基地功能定位，提升基地运营质效。2025年，全市县乡两级社会组织孵化基地覆盖率达50%以上。
加快社会工作专业化发展。构建分层分类的职业评价体系，完善社会工作专业人才培养、使用、评价、激励、保障机制，建立市级社会工作领军人才库和社工督导机制。健全政府购买社会工作服务体制机制，推动将社会工作纳入政府购买服务目录，健全社会工作服务项目资金管理、绩效评估等制度。推进民政服务机构社会工作专业岗位开发，积极扶持培育民办社工服务机构发展，研究制定社会工作服务标准，提升服务水平。全面建设镇（街道）社会工作服务站，完善“五社联动”机制，促进社会工作与慈善、志愿服务深度联动。到2025年，每万人拥有持证社会工作专业人才数达到10个，基层社会工作服务站点实现全覆盖。
专栏5：“1235”实务型社工人才培养工程
“1”：建设镇（街道）社会工作服务站；将其打造成为基层社工人才培养实践阵地，社工专业成长和职业成长的平台；“235”：通过在人才使用中培养人才的工作思路，加强岗前培训和专业培训，提高社工专业能力，逐步构建市、区、镇（街道）社工人才薪酬体系、督导和评价机制。至2025年，培养20名左右的社工督导高级人才为引领、300名左右职业化专业人才为骨干、500名左右本土化实务人才为基础的基本民生兜底保障服务的专业化队伍，提升基层社会治理水平。
提升志愿服务水平。贯彻落实《江苏省志愿服务条例》，建立健全志愿服务激励、褒奖、优待、保障制度，推行志愿服务“时间银行”。鼓励和支持各地依托民政服务设施、村（居）综合服务中心设立志愿服务站点，推广“五换一”志愿服务形式。推进志愿服务组织标识工作，完善“社工+志愿者”服务机制，大力培养核心志愿服务团队，围绕扶贫济困、助孤助残、社区治理、美丽宜居等重点领域，广泛开展志愿服务活动，打造志愿服务品牌。至2025年，每万人拥有志愿服务组织、志愿服务团队数达4个。
第四节 高水平建设“镇温暖”的社会福利体系
着眼新时代福利事业发展的新形势新要求，贯彻落实《民法典》《未成年人保护法》等法律法规，按照“兜底线、夯基础、建体系”的总体思路，建立健全扶幼助残为一体的政府主导、社会参与、统筹协调、城乡一体、分类保障、适度普惠的社会福利体系，进一步提升儿童、残疾人福利保障水平。
完善儿童福利保障体系。坚持“家庭尽责、政府主导、部门联动、全民关爱”的基本原则，全覆盖建立未成年人保护工作领导机构，形成各司其职、分工协作、齐抓共管、整体推进的工作格局。依法履行政府兜底监护职责，完善发现报告、应急处置、评估帮扶、监护干预的未成年人保护联动响应机制，制定民政部门临时监护、长期监护的接收程序和管理细则。加强适度普惠的儿童福利服务政策创制，进一步落实儿童基本生活、医疗康复、教育司法等分类保障政策，开展全市困境儿童精细排查、精准认定和精准保障，全面推广“三步排查、四色管理、N重关爱”的经验做法，实现“精准识别、应保尽保、分类施保”。
加强儿童福利机构和队伍建设。加快儿童福利机构转型升级，将市儿童福利院打造成“养、治、教、康”一体化“旗舰店”，构建四级儿童福利工作阵地。推动儿童福利机构向社会重病重残儿童提供托管养育、康复治疗、特殊教育等服务，为困境儿童监护人提供“喘息”服务。实现县（市、区）未成年人救助保护机构全覆盖，90%以上乡镇（街道）建有未成年人保护工作站（关爱之家）。强化基层儿童工作队伍建设，乡镇（街道）专（兼）职儿童督导员、村（居）儿童主任配备率达100%。强化未成人保护宣传力度，全面落实收养制度改革各项任务，依法依规开展收养登记和评估工作。开展农村留守妇女关爱行动，加强精神关爱和家庭教育支持，助力农村留守妇女就近就地就业，依法保障合法权益。
专栏6：儿童福利服务升级工程
加强儿童福利服务设施建设和服务转型升级，推动儿童“关爱之家”建设，通过政府购买服务，积极引导社会资金投入和社会力量参与，多渠道鼓励开展关爱保护志愿服务，实现“关爱阵地+社会组织+志愿者服务”项目化运行。强化“政府主导、全民关爱”的责任意识和家庭自觉履行监护责任的法律意识，营造良好的关爱保护社会氛围。
拓展残疾人福利服务模式。完善困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度，落实补贴标准动态调整机制，实施信息化动态管理，进一步提高补贴精准发放率。强化政策有序衔接，推动网上申请办理，实现“跨省通办”。加强民政精神卫生福利机构设施和功能建设，为特殊困难精神障碍患者提供集中养护、康复等服务，充分发挥兜底保障作用。建立民政牵头、部门配合、社会参与的精神障碍社区康复工作机制，推动精神障碍社区康复机构与精神卫生社会福利、残疾人康复、残疾人托养、社区卫生服务等机构服务对接、场地共用、资源共享。探索通过政府购买服务引导社会力量参与精神障碍社区康复服务，形成以家庭为基础、社区为平台、机构为支撑、“社会化、综合性、开放式”的精神障碍社区康复服务体系。推进康复辅助器具社区租赁服务试点工作，加快康复辅助器具产业发展。
促进慈善和福彩事业发展。重视发挥慈善事业在第三次分配中的积极作用，建立健全慈善工作组织协调机制，优化慈善事业发展环境，支持发展慈善创新项目，鼓励和引导社会力量以捐赠财产、设立项目、提供服务等方式助力慈善事业。规范慈善活动，严格执行慈善组织登记认定、公开募捐、信息公开、信用管理等制度，建立信用联合惩戒机制，规范慈善主体行为，保障慈善财产合法使用。加强基层慈善服务载体建设，培育发展村（居）自助互助组织，广泛设立慈善捐赠站（点），形成各具特色、内涵丰富、人人可参与的便利慈善平台。建立完善慈善供需精准对接机制，实现政府救助与慈善救助有效衔接。弘扬“大爱镇江”慈善文化，打造慈善校园文化建设名片。积极应对福利彩票政策调整，加快新型销售渠道建设，完善多元化销售网络，提升信息化、智能化应用水平和依法治业能力，建立健全彩票营销信息反馈和活动效益评价机制，促进福彩事业健康持续发展。
第五节 高水平建设“镇方便”的专项服务体系
坚持便民、利民、惠民导向，建立健全法治化、标准化、信息化的专项社会服务体系，完善覆盖城乡、惠及全民、便捷可达的管理服务运行机制，形成专项社会服务有效供给、传统方式和现代手段有序衔接、宣传引导与监督管理有机协调的工作格局。规范区划地名工作。贯彻落实《行政区划管理条例》《行政区划管理条例实施办法》等法规政策，推动行政区划管理法制化、规范化。呼应长三角一体化、宁镇扬一体化等战略实施，优化行政区划设置和城镇规模结构，进一步释放新型城镇化建设新动能。构建开放共享的数据资源体系，实现地名“一站式、端到端、无纸化、不见面”审批，提升区划地名管理服务水平。强化界线日常管理，做好界线联检、界桩更换工作，探索行政区域界线矢量数据法定化研究。持续推进地名文化保护与传承，搭建线上线下多维度地名文化宣传工作格局，“十四五”期末地名文化服务体系建成率达100%，清理整治“大洋怪重”不规范地名，进一步回溯镇江历史、讲好地名故事、延续地名文脉。借力数字化、信息化、网络化等技术手段，充分挖掘整理地名文化资源，打造地名文化影视音像作品等一批产业项目，发展文化创意、移动媒体、电子读物、动漫游戏等新兴地名文化业态，将地名文化打造成为“山水花园名城”的闪亮名片。
专栏7：三级行政区域界线勘定工程
细化完善县级以上行政区域界线矢量数据，全面勘定全市31个镇、25个街道、1个场圃行政区域界线，核实更新村级管理线，深入推进界线界桩管理信息化、高效化，推动市、县、镇三级行政区域界线和村级管理线动态更新，有效提升界线管理效能和水平。
深化殡葬综合改革。加大《江苏省殡葬管理条例》宣传贯彻力度，巩固殡葬领域突出问题专项整治成果，合力开展服务收费专项治理，稳步推进散坟平迁整治。完善全市殡葬设施布局规划，注重突出殡葬基本公共服务公益属性，落实常住人口基本殡葬服务惠民奖补政策，加强公益性殡葬设施建设，优先建设公益性骨灰堂，统筹建设公益性公墓，县（市、区）、全国重点镇集中守灵中心建设实现全覆盖，保障“逝有所安”。加快殡葬服务设施提档升级，推进丹阳市殡仪馆迁建和镇江市栗子山、长龙山城市墓园改造，提升乡镇骨灰安放设施建设标准和管理服务水平，加强日常监管。推进“身后事”便捷服务网络建设，提高殡葬管理服务水平。开展丧葬礼俗改革，出台文明殡葬工作指南，大力推行骨灰海葬、树葬、草坪葬等节地生态葬式和健康文明祭扫方式。发挥红白理事会和村规民约作用，大力宣传现代文明殡葬理念，引导群众文明节俭治丧，倡导厚养礼葬。推进殡葬领域标准化建设，建立健全部门联合执法机制，强化基层综合执法，加强殡葬行业监督管理和综合治理。
优化婚姻登记服务。持续推进婚姻登记机关规范化和标准化建设，进一步完善硬件基础设施，打造优质服务窗口，推动婚姻登记颁证常态化，实现内地居民婚姻登记“跨省通办”。加强婚姻登记信息化建设，加快“互联网+婚姻服务”发展，推动婚姻管理与互联网深度融合，全面提高婚姻登记信息化、智能化应用水平，加大婚姻电子证照应用力度。加强涉外婚姻登记管理。推进婚姻领域移风易俗，开展婚俗改革试点，加强婚姻登记场所文化建设，倡导健康文明、简约适度的婚俗文化。深化婚姻家庭辅导服务，通过政府购买服务等方式建立婚姻家庭辅导长效机制，探索开展婚前教育活动，传递健康的婚姻价值观。到2025年底，100%的婚姻登记机关设立婚姻家庭辅导室（婚姻家庭纠纷调解室）。
第四章 保障措施围绕“十四五”规划确定的主要目标和工作任务，建立健全规划实施的保障机制，全力推进重大改革、重大政策、重大平台和重大项目，确保规划目标任务如期完成。
第一节全面化党建保障
坚持党对民政工作的全面领导，切实加强理论武装，以新思想定向领航、培根铸魂，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。加强民政部门党的建设，压实管党治党责任和“一岗双责”，探索党建和业务工作同向而行、同频共振的方法路径，确保党建和业务工作深度融合、互促共进。坚持无禁区、全覆盖、零容忍，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，营造民政系统风清气正的良好政治生态，以强有力的政治监督和扎实有效的日常监督保障“十四五”时期民政事业各项目标任务顺利实施。
第二节法治化制度保障
加快民政重点领域立法步伐，争取将群众期待、实践急需、条件成熟的项目列入人大和政府立法规划和年度计划，完成《镇江市居民最低生活保障实施细则》等修订工作。持续规范重大决策等重大行政行为程序，全面落实“双随机、一公开”监管机制和行政执法“三项制度”，探索构建数字执法体系，开展民政行政执法监督考核。深化民政审批制度改革，建立决策科学、执行坚决、流程优化、监督有力的行政权力运行机制，完善权力清单和责任清单，实行动态管理和信息公开。启动实施“八五”普法规划，严格落实“谁执法谁普法”责任制，开展形式多样、富有成效的法治教育培训，增强民政干部依法行政意识，全覆盖建立外聘法律顾问服务制度。优化民政标准化工作机制，加大标准宣传、实施、推广力度，建立标准动态管理和信息反馈制度，促进各项服务管理程序化、规范化、高效化。
第三节多元化资金保障
各级政府要紧扣巩固拓展民政领域脱贫攻坚成果、服务乡村振兴战略实施等，加大对困难群众基本生活等兜底性、基础性工作的财政投入力度。加强民政事业规划与公共财政预算的衔接协调，建立以公共财政为主导，彩票公益金、慈善捐赠资金、社会资金相结合的多渠道、多形式、多层次民政事业发展资金筹措机制。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发市场活力，挖掘社会资源，鼓励和引导社会力量参与民政事业建设。规范财务和资金管理制度，加强民政资金管理信息化建设，强化全过程预算绩效监管，防范资金使用风险，确保民政资金管理规范、绩效良好、风险可控。
第四节专业化人才保障
坚持党管人才原则，注重政治引领，健全民政领域从业人员教育培训制度，打造一支政治过硬、结构合理、高素质、专业化的民政人才队伍。注重引进和培养高素质的行政管理、专业技术和专业技能人才，为民政事业高质量发展提供智力支持和人才保证。完善社会工作专业人才培养机制，多渠道吸纳社会工作专业人才，切实提升民政领域专业化服务水平。持续开展职业道德教育，鼓励民政干部深入基层、扎根一线、服务群众。加大先进典型宣传力度，提高全社会对民政人才的知晓度和认同感，营造关心、尊重和支持民政人才队伍发展的良好氛围。
第五节信息化技术保障
坚持“一盘棋”布局、“一张网”建设、一体化发展，依托智慧镇江大数据中心，全面整合各类信息系统分散数据，构建包含业务库、基础库、专题库等模块的民政数据综合体。加快民政数据标准体系建设，建立统一归集和集中共享的数据应用机制，推动民政工作数字化转型。强化数据资源开发利用，加强民政数据处理、分析和挖掘，开展预警研判，支撑精准管理，辅助科学决策。加强网络信息安全防护，注重信息系统运维、管理及应急防护，提高可靠性、安全性、扩展性。优化在线服务多元供给，打通业务链条和数据共享堵点，推进民政政务服务“跨区域通办”“一件事联办”，实现更多便民服务事项“掌上办”“指尖办”，全面提升服务对象的感受度、便利度和满意度。
第六节常态化安全保障
坚持总体国家安全观，把安全发展理念贯穿民政事业各领域和全过程，完善民政服务机构安全生产责任链条、制度成果、管理办法、工作机制和预防控制体系，严格落实安全生产责任制，切实做到安全责任到位、安全投入到位、安全培训到位、安全管理到位、应急救援到位。高标准推进安全生产专项整治“三年大灶”，用好江苏民政社会服务机构安全管理系统，构建多部门联合执法监管机制，扎实推进安全生产治理体系和治理能力现代化。坚持“科学应对、精准防控、温情服务”，加强常态化疫情防控和局部应急处置有机结合，不断巩固民政领域疫情防控成果，切实保障民政服务对象的身体健康和生命安全。完善风险防范化解的长效机制，做好困难群众兜底保障、村居“两委”换届、养老领域非法集资、社会组织登记监管、乡镇勘界等风险研判、预防和处置工作，及时处置苗头性问题隐患，切实做到守土有责、守土担责、守土尽责。
第七节动态化评估保障
强化本规划在“十四五”时期我市民政事业发展中的指导地位，做到与年度工作计划和各项业务工作的衔接。加强规划组织领导，加强督促检查，保证规划目标任务落实到位。加强规划监测评估，建立健全监测评估指标考核体系，组织第三方机构对规划实施进行定期监测评估，提高评估工作的透明度和公信力。2023年进行一次中期评估，并根据实际情况，由规划编制部门在征求专家和公众意见的基础上，对本规划的部分指标予以调整和修订。2025年底进行全面总结评估。
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